Le riserve contabili all'alba dell'applicazione del correttivo del Codice dei Contratti Pubblici

Il tema delle riserve contabili, cruciale per le imprese esecutrici, non ha trovato definitivo assetto anche a valle dell’approvazione del recente correttivo al Codice dei Contratti Pubblici D.lgs. 209/2024 entrato in vigore dal 31.12.2024. La regolamentazione a riguardo richiede un'approfondita analisi e dovrebbe probabilmente essere emendata per risolvere aspetti sostanziali che potrebbero sollevare dubbi di interpretazione e conseguenti presupposti per contenziosi tra operatori economici e pubblica amministrazione.  Le disposizioni contenute nel Decreto Legislativo 36/2023, avevano introdotto modifiche significative rispetto alla disciplina precedente. Esso, infatti, aveva tentato di colmare le lacune riscontrate nel D.M. 49/2019, sollevando però, al contempo, nuove questioni operative sia per gli appaltatori che per le stazioni appaltanti. Queste criticità non sono state purtroppo risolte dal correttivo al Codice.

L'assenza di un regolamento specifico per il Decreto Legislativo 50/2016 aveva portato a una mancanza di linee guida chiare riguardo alle riserve, in particolare per quanto concerne i SAL (Stati di Avanzamento Lavori) e il Conto Finale. Questo ha creato incertezze che si sono riflesse nella pratica dell’applicazione.

Il Decreto Legislativo 36/2023, in particolare all'Allegato II.14, ha offerto indicazioni più precise riguardo alla loro gestione. L’articolo 7 si è proposto esplicitamente l’intento di garantire che le stazioni appaltanti possano tenere sotto controllo la spesa pubblica, ma alcune delle nuove disposizioni potrebbero condurre a interpretazioni divergenti. Nello specifico l’articolo chiarisce, in primo luogo, le finalità dell’iscrizione delle riserve, che è quella di “assicurare alla stazione appaltante, durante l’intera fase di esecuzione del contratto, il continuo ed efficace controllo della spesa pubblica, la tempestiva conoscenza e valutazione, sulla base delle risultanze contenute nel registro di contabilità, delle eventuali pretese economiche avanzate dall’appaltatore e l’adozione di ogni misura e iniziativa volte a evitare che i fondi impegnati si rivelino insufficienti”. Viene poi ad essere precisato cosa non costituisca una riserva, non essendo quindi conseguentemente soggetto all’obbligo di iscrizione, formulando sei fattispecie. In particolare, si evidenziano tra queste: “e) le domande di risarcimento motivate da comportamenti della SA o da circostanze a quest’ultima riferibili”, “f) il ritardo nell’esecuzione del collaudo motivato da comportamento colposo della SA”. Per quanto attiene al sub e), la previsione, per come formulata, potrebbe essere infatti riferita a qualsivoglia fattispecie promanante da comportamento del DL e/o del RUP, anche in relazione alla carenza totale o parziale di contabilizzazione, ovvero agli eventuali oneri derivanti da anomalo andamento. Per quanto concerne il sub f), non si comprende perché la questione debba essere enucleata dalle riserve, anche se, a ben vedere, la stessa sembrerebbe rientrare nelle osservazioni relativa alle operazioni di collaudo, già normate dal Decreto Legislativo 36 nell’Articolo 23 dell’Allegato II.14 Tuttavia, il fatto che non tutte le pretese siano considerate riserve può generare confusione e conflittualità. Potrebbe risultare consigliabile apporle ed esplicitarle prudentemente anche quando motivate da circostanze escluse dalla norma. Altro tema riguarda il contenuto delle riserve stesse. Le nuove norme specificano che le stesse debbono includere una serie di dettagli, come specifica del contenuto che deve essere presente all’interno della Riserva, che rende maggiormente gravosa l’esplicitazione della stessa; l’art. 7 dell’Allegato II.14, infatti, prevede che le riserve debbano contenere, oltre alla quantificazione delle somme che l’esecutore richiede, anche:

·        (i) l’indicazione degli ordini di servizio che hanno inciso sulle modalità di esecuzione dell’appalto;

·        (ii) le contestazioni in merito all’esattezza tecnica delle modalità costruttive previste nei documenti di gara;

·        (iii) le contestazioni in merito a difformità di disposizioni e istruzioni rispetto al contratto;

·        (iv) le contestazioni in merito alle disposizioni e istruzioni del Direttore dei Lavori o del Direttore dell’Esecuzione del Contratto.

Questo incremento di dettagli richiesti può risultare particolarmente gravoso per gli appaltatori, soprattutto se si rapporta questo “incremento” di approfondimento al fattore tempo (e termine) per la relativa iscrizione ed esplicitazione. Su questo aspetto, infatti, se combinato alla necessità di maggiore dettaglio, si apre un ulteriore ed alquanto rilevante scenario di criticità procedurali e interpretative.

Si rileva, infatti, la mancanza di chiarezza riguardo alle tempistiche per la sottoscrizione dei SAL e per la esplicitazione dettagliata delle pretese. Non viene affatto curata dal legislatore. Questo profilo, originariamente disciplinato all’art.54 del RD350/895, poi ribadito nel DPR 554/999 e nel DPR 207/2010, perde, alla luce della novella normativa, un verosimile riferimento. Sembrerebbe venire a configurarsi una condizione per la quale i momenti dell’iscrizione della riserva e la sua esplicitazione dovrebbero sostanzialmente coincidere! Ciò, rendendo difficoltosa la formalizzazione rituale e tempestiva della riserva, oltre ad essere potenzialmente lesivo dell’interesse dell’appaltatore, pone anche rilevanti interrogativi sul rispetto dell’equilibrio tra le parti del procedimento, visto che, per contro, la DL e il collaudatore potrebbero beneficiare di ampi e sperequati termini per l’esame delle stesse e per la formulazione delle conseguenti relazioni. L'assenza di scadenze ben definite potrebbe ledere il diritto dell’appaltatore, che rischia di dover prendere decisioni e formalizzare le proprie lagnanze in modo affrettato, senza avere il tempo necessario per esaminare adeguatamente la documentazione. Al riguardo ci si interroga sulle misure che l’impresa potrebbe adottare a propria tutela quali, ad esempio, ritardare il momento della sottoscrizione degli atti contabili onde avere il tempo necessario all’esame della documentazione e alla formulazione delle riserve.

Il nuovo codice, in fine, demanda alla Direzione Lavori la responsabilità di gestire le contestazioni e le riserve, ma questo potrebbe portare a una gestione disomogenea a seconda degli indirizzi delle singole stazioni appaltanti.

Organi di settore, quali ANCE, suggeriscono che la normativa venga emendata per tornare a una metodologia più simile a quella stabilita nel RD 350/1985, che prevedeva l'obbligo per l'appaltatore di sottoscrivere con riserva il primo documento contabile e di esplicitare le contestazioni entro un termine di 15 giorni. Questa soluzione potrebbe contribuire a garantire un equilibrio tra le esigenze di controllo della spesa pubblica e i diritti degli appaltatori.

In conclusione, il nuovo Codice degli Appalti rappresenta un tentativo di riformare un sistema complesso, ma è essenziale che le nuove norme siano chiaramente definite e applicabili per evitare controversie tra le parti coinvolte.